Vaststellen bestemmingsplan

Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan heeft een gemeente te maken met artikel 38a van de Monumentenwet 1988. Op grond van dit artikel moet bij het vaststellen van een bestemmingsplan rekening worden gehouden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten (vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde (art. 1, onderdeel b van de Monumentenwet 1988).

De basis voor het bestemmingsplan wordt gevormd door de archeologische waardenkaart en de (beleids)advieskaart. Deze kaarten zullen gebaseerd zijn op uitgevoerd inventariserend archeologisch onderzoek. De noodzaak om inventariserend onderzoek in de voorbereidingsfase uit te voeren, vloeit voort uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van dat artikel is het bestuursorgaan namelijk verplicht om bij de voorbereiding van een besluit (zoals een bestemmingsplan) de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het is verdedigbaar om te stellen dat dergelijke feitenvergaring alleen mogelijk is door uitvoering van archeologisch (voor)onderzoek.

Inhoud bestemmingsplan

Afhankelijk van het ambitieniveau kunnen gemeenten in bestemmingsplannen op verschillende manieren rekening houden met archeologie. Overigens zal dat wel in overeenstemming moeten zijn met de uitgangspunten van het Verdrag van Malta waarin behoud en bescherming van het erfgoed centraal staan. Het 'rekening houden met' mag dus niet resulteren in een bestemmingsplan dat haaks staat op deze uitgangspunten.

Op de plankaart geeft de gemeente het gebied of de gebieden met (zeer) (hoge) archeologische waarde aan. Dit kan via de aanduiding 'Archeologisch waardevol gebied'. Deze aanduiding moet in de planvoorschriften bij de desbetreffende (dubbel)bestemming terugkomen. Bij de doeleindenomschrijving wordt dan vermeld dat de gronden mede zijn bestemd voor het behoud van archeologische waarden.

Archeologisch onderzoek verplicht

In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een aanleg- of bouwactiviteit een rapport moet overleggen waarin de archeologische waarde van het terrein is vastgesteld (artikel 39 en 40 van de Monumentenwet 1988). De gemeente beoordeelt een ingediend archeologisch rapport en bepaalt of de archeologische waarde van het terrein in voldoende mate is vastgesteld. De te nemen vervolgstappen legt de gemeente vast in een selectiebesluit.

De kosten van het archeologisch onderzoek zijn voor rekening van de aanvrager. Dat is een uitvloeisel van het principe dat de verstoorder betaalt.

Aanlegvergunning verplicht

Ook kan in het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit verplicht worden gesteld voor bepaalde werken of werkzaamheden. Deze vergunning zorgt ervoor dat een terrein met archeologische waarden wordt beschermd. Bij “werken” gaat het niet om bouwwerken. Voor bouwwerken is namelijk een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist. Bij werken kun je denken aan grondbewerkingen, heiwerkzaamheden, verhogen of verlagen van het waterpeil, aanleggen of rooien van bossen, aanleggen van ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van diepwortelende beplantingen. In het bestemmingsplan zal expliciet moeten worden aangegeven voor welke werken de omgevingsvergunning verplicht is.

Voorschriften

In een bestemmingsplan kan een gemeente ook regelen dat aan omgevingsvergunningen voor aanleg- en bouwactiviteiten voorschriften kunnen worden verbonden ter bescherming van archeologische waarden.

Vrijstellingsgrenzen

Niet iedere ruimtelijke ontwikkeling is in eenzelfde orde en omvang potentieel bedreigend voor het archeologische erfgoed. Voor een gemeente is het dan ook belangrijk om tot een evenwichtig beleid voor het beheer van de archeologische waarden te komen. Daarbij zal zowel naar de grenzen van de diepte als van het oppervlak van de verstoring moeten worden gekeken. In de Monumentenwet 1988 is een ondergrens van 100 m2 aangegeven. Voor projecten met een omvang kleiner dan 100 m2 kan een gemeente geen archeologisch rapport verplicht stellen. Ook kan een gemeente met betrekking tot dergelijke projecten geen vergunning voor een aanlegactiviteit verplicht stellen en archeologische voorschriften verbinden aan vergunningen.
Gemeentes mogen overigens van de grens van 100 m2 afwijken. Die afwijking kan zowel naar boven als naar onder. Voor de diepte van bodemingrepen bevat de wet geen grens.

Model bestemmingsplan

Hier vindt u model voorschriften die gemeenten in hun bestemmingsplannen kunnen opnemen.

Paraplubestemmingsplan

De memorie van toelichting behorende bij de Wet archeologische monumentenzorg ging ervan uit dat gemeenten de omgang met het archeologische erfgoed voor het gehele grondgebied in één keer konden regelen met een paraplubestemmingsplan. Een paraplubestemmingsplan kan worden gezien als een plan dat als een paraplu over andere, reeds bestaande bestemmingsplannen heen hangt. Het plan bepaalt dan bijvoorbeeld dat de artikelen die betrekking hebben op archeologie van toepassing zijn op alle vigerende bestemmingsplannen, die zijn aangehaald in de bijlage bij het paraplubestemmingsplan. Op deze wijze kan sneller dan bij een integrale herziening van alle bestemmingsplannen worden voldaan aan de vereisten die de MW stelt aan een zorgvuldige omgang met het bodemarchief. Bovendien is dit voor gemeenten kostenbesparend.

Vanwege de verplichting om standaarden toe te passen bij bestemmingsplannen (ook digitaal) en het gegeven dat bestemmingsplannen object gericht moeten zijn, zou het vanaf 1 januari 2010 niet meer mogelijk zijn om overkoepelende onderwerpen te regelen met een paraplubestemmingsplan (zie ook de Regeling ruimtelijke documenten op papier).

Door de wetgever is deze problematiek onderkend. Met het Besluit van 2 september 2010 tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Staatsblad 14 september 2010, nr. 684) is het mogelijk gemaakt om ook na 1 januari 2010 (er is sprake van terugwerkende kracht) vigerende papieren bestemmingsplannen partieel te herzien zonder dat de RO-standaarden van toepassing zijn. Voor een dergelijke papieren partiële herziening gelden wel twee belangrijke randvoorwaarden, te weten:

• het gedeeltelijk herzien van papieren bestemmingsplannen is alleen mogelijk tot de actualisatiedatum van het onderliggende bestemmingsplan (tien jaar na vaststelling);
• bij gedeeltelijke herziening van papieren bestemmingsplannen (bijvoorbeeld met een paraplubestemmingsplan) kunnen geen nieuwe bestemmingen worden vastgesteld en kunnen bestemmingen niet worden gewijzigd; als sprake is van nieuwe of gewijzigde bestemmingen zal een nieuw (digitaal) bestemmingsplan moeten worden gemaakt; het leggen van een dubbelbestemming, zoals bijvoorbeeld archeologische waarden behoort wel tot de mogelijkheden.

Voor de fase waarin bestemmingsplannen nog niet Malta-proof zijn gemaakt biedt het paraplubestemmingsplan een goede mogelijkheid voor gemeenten om hun archeologisch erfgoed te beschermen. Een voorwaarde is dan wel dat de onderliggende bestemmingsplannen nog geldig zijn. Als het paraplubestemmingsplan echter (mede) betrekking heeft op een bestemmingsplan dat vóór 1 juli 2003 is vastgesteld dan geldt het plan tot uiterlijk 1 juli 2013 (zie artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening).

Beheersverordening

Op grond van artikel 38a MW moet de gemeenteraad niet alleen bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met in de grond aanwezige of te verwachten archeologische monumenten maar ook bij de vaststelling van een beheersverordening. Een dergelijke verordening kan de gemeenteraad vaststellen voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. De verordening regelt het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik (artikel 3.38 WRO).

Met een beheersverordening kan geen vergunningenstelsel voor een aanlegactiviteit worden gecreëerd. Ook is er geen mogelijkheid om in deze verordening te bepalen dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een aanleg- of bouwactiviteit een archeologisch rapport moet overleggen.