Het bevoegd gezag bij archeologisch onderzoek

De rol van het bevoegd gezag

Onder de Omgevingswet kan een omgevingsvergunning worden aangevraagd voor één of meer activiteiten. Bij gebruik van het Omgevingsloket wordt automatisch bepaald welk gezag bevoegd is voor de aanvraag. Ook is er een keuzehulp op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO). De meeste archeologische onderzoeken volgen uit omgevingsplanactiviteiten waarvoor een gemeente bevoegd gezag is, zoals een omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Een omgevingsplanactiviteit (OPA) is een activiteit die een gemeente in een omgevingsplan heeft aangewezen als vergunningplichtig. Ook een activiteit die afwijkt van de regels van een omgevingsplan is een omgevingsplanactiviteit. Dit is de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Het bevoegd gezag ziet er in eerste instantie op toe dat voldaan wordt aan de eisen ten aanzien van het wel/niet uitvoeren van archeologisch onderzoek. Deze eisen volgen uit een omgevingsplan (al dan niet het tijdelijke deel daarvan, d.w.z. één van de bestemmingsplannen) of uit vastgesteld archeologisch beleid van de desbetreffende overheid. In de praktijk zijn dit vaak vrijstellingsgrenzen qua oppervlakte en diepte zoals deze op een archeologische beleidskaart staan, gekoppeld aan verwachte en bekende archeologische waarden. Overschrijding van deze grenzen leidt tot een onderzoeksplicht. De vrijstellingsgrenzen verschillen per bevoegd gezag.

In tweede instantie toetst het bevoegd gezag of het uit te voeren archeologisch onderzoek voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Die eisen volgen uit vergunningsvoorschriften, een Programma van Eisen (PvE) en/of een selectiebesluit. Voorbeelden van dergelijke eisen zijn het soort onderzoek dat moet worden uitgevoerd, uitvoeringsdetails zoals boordichtheden en het ter beoordeling en akkoord voorleggen van archeologische rapporten aan het bevoegd gezag.

Voorbeelden van specifieke activiteiten met andere bevoegde gezagen dan de gemeente zijn de ontgrondingsactiviteit (Rijksoverheid of provincie) en de enkelvoudige rijksmonumentactiviteit (Rijksoverheid, ministerie van OCW, namens deze de RCE).

Archeologiebeleid

Een gemeente heeft veel beleidsruimte om een eigen invulling te geven aan archeologische monumentenzorg. Daartoe zal een gemeente wel bekend moeten zijn met de aard, locaties en kwaliteit van de archeologische waarden binnen het gemeentelijke grondgebied. Een gemeente kan dat inzichtelijk maken met een archeologische waarden- en verwachtingenkaart. Een dergelijke kaart dient een betrouwbaar en gedetailleerd inzicht te geven in de aard en de ligging van archeologische waarden en verwachtingen. Door deze informatie visueel om te zetten in een archeologische beleidskaart kunnen archeologische voorschriften worden verbonden aan ruimtelijke plannen.

Omgevingsplan

Om het gemeentelijke beleid juridisch afdwingbaar te maken zal de gemeente dit moeten vertalen naar een omgevingsplan. Met het inwerking treden van de Omgevingswet in 2024 verkreeg iedere gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege, dat bestaat uit een tijdelijk en een nieuw deel:
• Het tijdelijk deel van het omgevingsplan bestaat uit (ruimtelijke) regels uit verschillende vervallen instrumenten, zoals bestemmingsplannen en rijksregels over activiteiten (aangeduid als de bruidsschat);
• Het nieuwe deel van het omgevingsplan is eerst nog leeg, met uitzondering van eventuele voorbereidingsbesluiten op basis van het overgangsrecht. De regels in het nieuwe deel komen deels tot stand door bestaande regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel. Daarnaast neemt de gemeente in het nieuwe deel nieuwe regels op voor ruimtelijke ontwikkelingen en beleid. Het wijzigingen/vaststellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan kan ook thematisch gebeuren. Deze overgangsfase duurt tot 1 januari 2032.

Omgevingsplannen en oudere ruimtelijke plannen, zoals de bestemmingsplannen die tot het tijdelijk deel van een omgevingsplan behoren, zijn via het Omgevingsloket te raadplegen. Burgers, bedrijven en overheden kunnen toestemming vragen om activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren door een omgevingsvergunning aan te vragen. Als de activiteit in strijd is met het omgevingsplan, is er sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).

Erfgoedverordening

Veel gemeentes hebben, in aanvulling op bestaande instrumenten, een zogenaamde erfgoedverordening. Hierin staan bepalingen omtrent erfgoed die de fysieke leefomgeving betreffen, zoals bijvoorbeeld de aanwijzing van gemeentelijke monumenten. In sommige erfgoedverordeningen staat ook een ‘vangnet archeologie’, waarmee de betreffende gemeente eisen kan stellen ten aanzien van archeologisch onderzoek, ook als er in het tijdelijk deel van het omgevingsplan (dus in de oude bestemmingsplannen) niet of niet afdoende hierover is opgenomen. Dit kan nog tot 1 januari 2032, wanneer de overgangsfase voorbij is en elke gemeente over een compleet omgevingsplan dient te beschikken. Op dat moment mogen er geen bepalingen meer staan in een erfgoedverordening die de fysieke leefomgeving betreffen, zoals het genoemde vangnet. Een handreiking voor gemeentes hoe om te gaan met een erfgoedverordening, nu en vanaf 2032, is te vinden op deze pagina van de VNG.

Archeologisch booronderzoek (foto Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed).

Selectiebesluit

Naar aanleiding van een ingediend archeologisch rapport nemen burgemeester en wethouders een besluit over het vervolg. In de praktijk wordt dit besluit wel aangeduid als 'selectiebesluit'. Dit besluit kan inhouden dat:

• bij de voorgenomen werkzaamheden geen rekening hoeft te worden gehouden met archeologische waarden (bijvoorbeeld omdat deze er simpelweg niet zijn);
• het voorgenomen werk niet mag worden uitgevoerd (de vergunning voor de werkzaamheden wordt geweigerd);
• het uitvoeren van de werkzaamheden alleen mag plaatsvinden wanneer de uitvoerders zich houden aan bepaalde verplichtingen; deze verplichtingen worden dan opgenomen in voorschriften die aan de vergunning of ontheffing worden verbonden.

Een selectiebesluit wordt veelal genomen aan de hand van een selectieadvies dat wordt gegeven op basis van archeologisch-inhoudelijke argumenten conform de Kwaliteitsnorm voor de Nederlandse Archeologie (KNA).

De term 'selectiebesluit' komt overigens niet in de wet- en regelgeving voor. Een dergelijk besluit heeft dan ook alleen juridische betekenis wanneer het is genomen op grond van een wel bestaande wettelijke bevoegdheid, zoals de bevoegdheid om aan een vergunning voorschriften te verbinden of om een vergunning te verlenen of te weigeren. Desondanks is dit een ingeburgerd begrip voor een besluit van het bevoegd gezag waarin uitspraken worden gedaan over de behoudenswaardigheid van aangetroffen vindplaatsen, vrijgave van het betreffende terrein voor ontwikkeling, eisen ten aanzien van vervolgonderzoek, of een combinatie hiervan. Sommige bevoegde gezagen stellen na elk beoordeeld archeologisch rapport een selectiebesluit op.

Regeling toevalsvondsten

Archeologische waarden kunnen worden beschermd op basis van de regeling met betrekking tot toevalsvondsten, te vinden onder artikel 5.10 van de Erfgoedwet. Degene die een archeologische vondst doet terwijl hij daar niet naar op zoek is, moet dit zo spoedig mogelijk melden aan de Minister van OCW (feitelijk de RCE). Bovendien is de vinder verplicht om de vondst gedurende zes maanden ter beschikking te houden of te stellen voor wetenschappelijk onderzoek. Zie de website van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed voor meer informatie over toevalsvondsten en het melden daarvan