Toezicht in de toekomst

De manier waarop publiek en privaat met elkaar omgaan is in veel sectoren in de Nederlandse samenleving een gevoelig thema. Dat geldt ook in de bodemsector en de archeologie. Aan de orde is steeds: wat verwacht je van kwaliteitsborging door een private partij en wat verwacht je van overheidstoezicht?

Tijdens het SIKB-congres op 21 september 2017 wordt in de sessie ‘Toezicht in de toekomst’ ingegaan op de wijze waarop binnen vergelijkbare domeinen wordt gediscussieerd over de bestuurlijke redenen en (verwachte) effecten van verschillende vormen van regelgeving. De extremen zijn: alles overlaten aan de markt, of juist de verantwoordelijkheid bij de overheid leggen. Wat gebeurt er zoal in Nederland? Onderstaand een overzicht van lopende discussies over het toezicht van de toekomst. Omdat ‘gluren bij de buren’ de kennis van je eigen sector verrijkt.

Bouwsector: wet kwaliteitsborging voor het bouwen
In de bouwsector bijvoorbeeld, wordt gesproken over een geheel nieuwe taakverdeling tussen publieke en private partijen. Een nieuw accent op private kwaliteitsborging met bureaus die de bouwwerken inspecteren en een duidelijke rol voor ‘mondige’ opdrachtgevers (via een verhoogde aansprakelijkheid van bouwers bij gebleken fouten door aanpassing van het Burgerlijk Wetboek). Het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht wordt grotendeels opgeheven.
De achtergrond van deze wijziging is puur bestuurlijk ingegeven: Europees gezien heeft Nederland een relatief sterke overheidsinbreng in de bouwsector, maar geen beter bouwproces. Sterker nog, er gaat best veel mis en de overheid blijkt geen sterke schakel. Kan dat niet beter (en goedkoper) zonder overheidsbemoeienis?

Zo’n majeure verschuiving van publiek naar privaat gaat bepaald niet zonder slag of stoot. De Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen is na 20 jaar voorbereiding, vele discussiebijeenkomsten en aanvaarding door de Tweede Kamer in juli 2017 toch nog aangehouden in de Eerste Kamer. Met als kernvraag na de torenbrand in Londen (waar men privaat bouwtoezicht heeft): wat kun je wel of juist niet aan de private sector overlaten? Het nieuwe kabinet staat voor de keuze om de wet als novelle opnieuw in de Tweede Kamer (met nieuwe samenstelling) te laten behandelen, of het wetsontwerp toch maar terug te trekken en voort te gaan met de huidige taakverdeling.

Stelselvergelijking Asbestverwijdering
Een heel andere koers volgt de minister van SZW bij het verwijderen van asbest uit gebouwen. Het huidige ‘gemengde’ stelsel laat vertegenwoordigers uit de asbestketen de regels opstellen en de overheid (minister SZW) vaststellen. Verder is er ‘dubbel toezicht’ op certificaathouders door de inspectie SZW en de certificerende instellingen (CI’s). De CI’s zijn als Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) aangewezen en in de eerste plaats belast met toezicht op de naleving (de Ci’s worden niet primair gezien als onderdeel van de keten van verbetermanagement).
Ook in de sector asbestverwijdering bestaat er veel discussie over het goed verlopen van het werk en over de gewenste verhouding tussen publiek en privaat. De minister van SZW heeft de Tweede Kamer beloofd een onderzoek naar verbetermogelijkheden uit te voeren. In een brief aan de Tweede Kamer (2015) heeft de minister drie varianten genoemd die zich vooral onderscheiden in de mate waarin de overheid bij het toezicht is betrokken. Over dit onderzoek (‘stelselvergelijking’) zal dit najaar worden gerapporteerd.

Verschuiving in de archeologie
De Erfgoedwet die in 2016 de Monumentenwet heeft vervangen, bevat ook een wijziging in het toezicht op archeologische opgravingen. De sector stelt al twee decennia zelf de opgravingsregels vast. Maar sinds 2016 verleent de minister van OCW geen vergunningen meer aan opgravers (zowel bedrijven als gemeenten); in plaats daarvan is een stelsel van verplichte certificering ingevoerd. De Erfgoedinspectie is belast met het stelseltoezicht.
Gemeenten en provincies hebben geen duidelijke rol bij het toezicht op de kwaliteit van de werkzaamheden op locatie. Dat komt vooral doordat de opdrachtgever van archeologische werkzaamheden – anders dan bij bouwen, asbest en bodem – geheel buiten het zicht van de regelgever is gebleven. Er is – enigszins gechargeerd weergegeven – voor de opdrachtgever geen verplichting tot archeologisch onderzoek, wel tot het goed uitvoeren van dat onderzoek door de opdrachtnemer. Het nieuwe stelsel (private certificering in plaats van OCW-vergunning; geen overheidstoezicht op de opdrachtgever) is door de minister OCW gemotiveerd met een terugtreding van de overheid en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de sector. Op dit moment is de archeologische sector volop bezig met de omschakeling naar certificering. Ondertussen vraagt menigeen zich af: had het stelsel anders gekund (of gemoeten)?

Bodemsector
In de bodemsector bestaat al ruim tien jaar een wettelijk verplichte certificering en stelseltoezicht namens de minister van I&M. Annex aan de verplichte certificering is er bovendien een erkenning (beschikking) van de minister I&M nodig. De Inspectie Leefomgeving & Transport (ILT) is belast met het toezicht op het private stelsel. Omgevingsdiensten zijn via de milieuwetgeving belast met het toezicht op de opdrachtgever tijdens het saneren en het toepassen van grond. De combinatie van beide vormen geeft een stevige overheidsinbreng in het reilen en zeilen van de sector.
Binnen dezelfde bodemsector kennen we ook een andere vorm: private bureaus (‘inspectie-instellingen’) die inspecties uitvoeren op diverse installaties (ondergrondse tanks, vloeren, IBC-locaties). Niet zo heel verschillend van de werkwijze die men in de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen had voorgesteld, maar die voorlopig is afgewezen.

Vooralsnog blijft het wettelijke borgingsstelsel in de bodemsector ongewijzigd. Het borgingsstelsel zit niet in de eerste fase van de Omgevingswet (vermoedelijke invoering 2021), maar in de tweede fase (waarschijnlijk drie jaar na de eerste fase). Uitzondering hierop is – als het aan I&M ligt – het toezicht op aanleg en onderhoud van sommige bovengrondse tankinstallaties. De Omgevingswet (het ontwerpbesluit Activiteiten Leefomgeving) bevat tot ontsteltenis van installateurs en andere betrokkenen geen verplichte certificering van die installaties meer. Hier dus een stap van private borging naar overheidstoezicht. Is de omgevingsdienst daarop ingericht?

Monumentenzorg
De zorg voor gebouwde monumenten is op het eerste gezicht een buitenbeentje in dit overzicht, maar vanuit bestuurskundig optiek beslist interessant. De monumentensector wordt beïnvloed door zowel het bouwbeleid als het erfgoedbeleid. Anders gezegd: monumentenzorg staat tussen enerzijds het bouwen (waar druk wordt gediscussieerd over de wet kwaliteitsborging voor het bouwen) en anderzijds de archeologie (waar verplichte certificering recent is ingevoerd). Maar de monumentensector staat volledig buiten die discussies. Monumentenzorg kent uitsluitend overheidstoezicht (gemeentelijk bouw- en woningtoezicht) op de opdrachtgever en sinds enige tijd ook vrijwillige certificering van de opdrachtnemer. De rol van de gemeentelijke overheid (en OCW) wordt positief gewaardeerd als middel om de kwaliteit van kennis- en arbeidsintensieve werkzaamheden te borgen. In de monumentensector wordt de afbouw van de overheidskennis en overheidstoezicht op restauraties dan ook met lede ogen aangezien.